201503.12
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簡析撤銷核能電廠「機組臨界」與「機組併聯」之行政處分案

中銀律師事務所 林文凱合夥律師kevin.lin@zhongyinlawyer.com.tw

近年來,環境權利意識抬頭,除民間環保公民團體以社會運動之方式影響政府決策外,部份人民也開始藉由司法訴訟程序主張行政機關未依法行政,以保障其環境權利。觀諸目前環境訴訟案例,仍多集中於環境影響評估案件,例如美麗灣渡假村開發案、中科三期案、新店安康廢棄物掩埋場興建工程案、北投纜車環評案等,就核能發電設施之啟動相關案例過去較為罕見,本文所分析之案例即為民眾主張行政院原子能委員會(下同原能會)同意核能電廠機組「機組臨界」與「機組併聯」之行政處分違法,因而提起訴願,訴願決定認為訴願人之主張無理由,是以訴願人上訴至行政法院之案件。

本文茲就核能訴訟案例涉及何範圍之居民屬法律上之利害關係人、其得主張何種救濟類型以保障其權利、行政機關是否應先行聽證程序、司法機關對於行政機關「高科技行政決定」之審查標準等問題,簡要分析如下:

何範圍之居民屬法律上之利害關係人,及其救濟類型評析:
依最高行政法院75年判字第362號判例:「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人,依現有之解釋判例,固包括利害關係人而非專以受處分人為限,所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言,不包括事實上之利害關係在內。」此乃避免人民任意提起與自身利害無關之訴訟,除法律另有規定外,應限行政機關作成違法或不當之行政處分,或拒絕作成所申請之行政處分而受有損害之人民,始具提起訴訟之權能,反之,則欠缺「當事人適格」,所提起之訴訟(願)即不合法。

查,核子事故緊急應變法第13條第1項規定:「核子反應器設施經營者應依中央主管機關之規定,劃定其核子反應器設施周圍之緊急應變計畫區,並定期檢討修正;其劃定或檢討修正,應報請中央主管機關核定公告之。」,另核子事故緊急應變法施行細則第3條第2項:「經營者依前項規定辦理時,以核子反應器設施為中心分析計算之緊急應變計畫區半徑不得小於五公里,並應以村 (里) 行政區域為劃定基礎。」又,100年10月27日會技字第1000017086號公告,劃定核二廠緊急應變計畫區為8公里範圍之村里行政區。

準此,為避免人民任意提起與自身利害無關之訴訟,此案提起訴訟(願)之居民,倘若是劃定核二廠緊急應變計畫區8公里範圍外村里行政區者,因其非處分生效後,將對其權利或法律上利益產生損害者,自難謂有法律上利害關係,依行政訴訟法第107條第1項第10款,應屬起訴不合程式或不備其他要件者,應予裁定駁回。

另外,就此案之「機組臨界」與「機組併聯」處分,分別已於民國(下同)101年6月18日及101年6月20日執行完畢而消滅,且該核能電廠同一機組亦於102年12月11日開始再次停止運轉,並同時開始第23次大修程序,是以法律上之利害關係人請求法院撤銷上開處分,存有權利保護必要之疑義。

而就提起確認訴訟部分,參司法院大法官第546號解釋理由書之意旨,係認為若因國家制度設計,人民得因參與或分享而享有性質上得反覆行使之權利時,如應考試之權,得就此部分提起確認之訴。然而,此案法律上之利害關係人是否得基於行政機關之制度,參與或分享得反覆行使之權利,以符合上開大法官解釋之意旨提起確認之訴,則容有討論之空間。

行政機關是否應行聽證程序:
聽證程序乃係行政程序核心之一,行政機關作成行政行為前舉行聽證,可集思廣益、加強溝通、促進參與及提高行政效能,亦得防止偏私、杜絕專斷,以確保依法行政。但,並非行政機關對於任何處分前皆須舉行聽證,於此案,依核子反應器設施管制法第8條及再啟動管制法第9條與第11條之規定,並無規定須經過聽證會始得作出處分,換言之,原能會無法定義務踐行聽證程序,即得依法准否經營者進入臨界及機組併聯。

雖事實上立法院第8屆第1會期教育及文化委員會以臨時提案要求舉辦聽證會,而原能會為落實主管機關與人民間相互尊重之理念而舉辦之。然而須注意的是,立法院決議應經院會通過,方對外發生拘束力,因此上述立法院之附帶決議對於行政機關僅具建議性質,原能會仍無法定義務踐行聽證程序。

有疑義的是,上開非法定之聽證程序,其結論或意見對於行政機關之處分是否具有約束力,又若該聽證程序因外力介入未能完成者,是否會影響到行政處分做成之效力,筆者認為既非法定要求之程序,則該聽證程序是否完成並不影響行政處分做成之合法性。

司法機關對於行政機關「高科技行政決定」之審查標準:
按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性,而不及於裁量行使之妥當性,至於不確定法律概念,行政法院以審查為原則,但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷,則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性,而承認行政機關就此等事項之決定,有判斷餘地,對其判斷採取較低之審查密度。僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時,得予撤銷或變更。」此有司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由可資參照。

而此案涉高度科技性,例如反應爐支撐裙板錨定螺栓安全審查、爐心側板裂痕檢查、斷裂面金相分析、螺栓材質、機械性質分析及施工方式等事項,因此原則上法院對於高度科技性事務之判斷,基於專業性之尊重,應予承認原能會就處分之事項決定有判斷餘地,亦即原能會有其權限決定以何種標準進行審查與判斷,只有在其判斷有恣意濫用及其他違法情事時,始得予撤銷或變更。

此外,就法院審查之範圍,依上開實務見解,應限於行政處分之裁量合法性,而不及於裁量行使之妥當性,倘若原能會所為處分非基於錯誤之事實、非基於與事件無關之考量、非不遵守法定程序、或非違反平等原則及一般公認價值判斷標準等,行政法院應尊重原能會所做出同意發電機組進入臨界與併聯之行政處分,換言之,司法機關應尊重行政機關的風險判斷,而採取較低的審查密度。