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中銀文摘
2021-04-20
直銷專區
台灣多層次傳銷事業是否應有保證金與最低資本額之要求 — 立法例比較之觀察與分享
【中銀律師事務所 吳筱涵合夥律師 / 李德萱律師】
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
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依據我國多層次傳銷管理法第38條，多層次傳銷事業向公平會報備後，需繳交保護基金以及年費與多層次傳銷保護基金會，以令基金會處理傳銷事業與傳銷商間因多層次傳銷所衍生之民事爭議業務。
近年來，隨著各界數次就現行多層次傳銷管理法進行修法討論，亦有聲音提出將傳銷保護基金制度轉為保證金制度，又或者有對於是否需要有最低資本額要求之討論。而保證金制度之設立將影響我國現有數百家傳銷業者，對於新加入之傳銷事業也將增加限制，設立或變更與否不可不慎，是以，本文擬從國外多層次傳銷事業管理之法制現況以及國內設有保證金制度事業之法制現況二角度出發，希冀為我國多層次傳銷事業是否設立保證金制度議題提出比較觀察，以期拋磚引玉，望各界能有更多討論。
一、國外多層次傳銷事業管理之法制現況
(一) 新加坡、香港：不需向政府報備或取得許可
1. 新加坡：
新加坡起初於1973年通過《多層次傳銷及層壓式推銷(禁止)法案(Multi-Level Marketing and Pyramid Selling (Prohibition) Act)》，禁止多層次傳銷以及層壓式推銷。然因非所有多層次傳銷行為皆難以容忍，至2000年新加坡國會通過對於該法案之修正案，放寬對於多層次傳銷行為之管制，認為保險事業、特許經營授權事業以及符合一定標準之直銷事業從事該行為並不在法案禁止範圍之列[1]。而在法規鬆綁後，新加坡政府並未進一步規範直銷事業須向政府報備或取得政府許可，故目前直銷事業在新加坡發展不需申請許可，僅須注意避免被認為是違法之層壓式推銷事業。
2. 香港：
香港對於直銷事業亦採較寬鬆之規範，僅設有《禁止層壓式計劃條例(Cap. 617 Pyramid Schemes Prohibition Ordinance)》，禁止事業營銷計畫的資金完全或相當程度上源自介紹其他會員參與的層壓式推銷行為[2]，但並未規範直銷事業須向政府報備或取得許可。
(二) 馬來西亞：需政府許可且有一定實收資本額要求
馬來西亞關於於直銷之規定主要為《直銷及反層壓式推銷計畫法案(Direct Sales and Anti-Pyramid Scheme Act)》，其中規定從事直銷事業者應為依據馬來西亞公司法註冊之公司，並應依據《直銷及反層壓式推銷計畫法案》申請政府許可[3]。
另外，依據公司資本組成以及直銷行為之不同，馬來西亞對於直銷事業亦有不同之實收資本要求[4]，謹整理如下：
(三) 泰國：需政府許可且有一定實收資本額以及擔保品要求
泰國起初對於直銷採中低度管制，其於2002年公佈施行之《直銷及直接營銷法案(Direct Sales and Direct Marketing Act)》僅規定任何人從事直銷或直接營銷須向政府部門申請註冊[5]。但於2017年該法修正後，增加規定申請從事直銷(Direct Sales)[6]之合夥事業最低註冊資本不得低於500,000泰銖，公司則最低註冊及實收資本不得低於1,000,000泰銖；並且直銷事業須提交擔保品，用以擔保事業與消費者間之糾紛，該擔保品可為現金、銀行信用狀、政府債券或國營事業債券等政府部門指定之物。[7]
又於2018年，泰國政府進一步發布行政規則[8]，規範既存及新申請之直銷事業應向消費者保護辦公室(OCPB, Office of the Customer Protection Board)繳交擔保品，其金額整理如下：
1. 新申請之直銷事業：以事業從事之直銷行為區分，之後事業每年須向泰國消費者保護辦公室報告其年度總收入，以決定擔保金額是否增加。
2. 既存之直銷事業：以事業從事之直銷行為以及年度總收入區分，之後事業每年須向泰國消費者保護辦公室報告其年度總收入，以決定擔保金額是否增加。
(四) 中國：需政府許可且有一定實收資本額以及保證金要求
中國對於直銷事業之管制則較嚴格。依據中華人民共和國直銷管理條例第7條，公司申請成為直銷企業，其投資者須在提出申請前連續5年沒有重大違法經營記錄，外國投資者應有3年以上在中國境外從事直銷活動之經驗，且公司之實收註冊資本不得低於人民幣8000萬元[9]。
另外，直銷事業在註冊時，須在政府指定之銀行開設專戶，存入2000萬人民幣的保證金，且該保證金之數額應按月調整，在最高不超過人民幣1億元，最低不少於人民幣2000萬元之範圍內，保持在直銷企業上一個月直銷產品銷售收入的15％[10]。
(五) 小結
於國外立法例中，可看出國際上對於多層次傳銷事業之管制密度大不相同。其中香港、新加坡為低度管制，在不違反法律之情況下，直銷業者不需向政府申請許可，亦可從事直銷事業；而馬來西亞則為中度管制，直銷事業須取得政府許可，且有最低實收資本額之限制；泰國在2017年修法前，原為中低度管制類型，僅要求直銷事業取得政府許可，未有保證金或最低實收資本額等要求，但在2017年修法後，其已往中高度管制靠攏，要求直銷事業繳交擔保品，並設有最低實收資本額限制；中國對於直銷事業則採高度管制，相較於泰國、馬來西亞，可看出中國對於實收資本額以及保證金之要求更高，並且還要求國外投資者需有3年以上在中國境外從事直銷活動之經驗。
二、國內設有保證金制度事業之法制現況
(一) 旅行業：依旅行業類別收取保證金並設有中華民國旅行業品質保障協會處理與消費者間之糾紛
因旅行業之交易慣例為消費者於出發前先繳清團費，出發後再由旅行業提供食宿、交通、導遊等服務，故旅行業從收受團費至服務完成，時間上存在一段落差，為免旅行業惡意倒閉，使債權人或消費者求償無門，故我國對於旅行業設有保證金制度[11]。
又旅行社於我國為許可制，其申請註冊許可時，應向交通部觀光局繳交註冊費以及保證金，該註冊費以及保證金之數額收取標準如下[12]：
其中，需特別介紹保證金與中華民國旅行業品質保障協會(以下簡稱「品保協會」)之關係。我國交通部於民國78年輔導民間旅行業者成立品保協會，該協會並設有旅遊糾紛調處委員會，受理各機關、團體收轉或旅遊消費者直接申訴會員旅行社的糾紛案件；另外，為處理調處結果，入會時會員須另繳存一筆保障基金，若經調處後，有因會員違反旅遊契約所衍生對消費者之損害賠償，得由品保協會以該基金代償，再由協會向旅行社追償，以保障消費者[13]。是以，若旅行社為品保協會之會員，且經營同種類業務滿二年未受停業處分，保證金亦未被強制執行，依據旅行業管理規則第12條之相關規定，其可向交通部觀光局申請退還十分之九保證金，亦即僅需繳納前述十分之一保證金。
(二) 不動產仲介/代銷經紀業：依營業處所數量收取保證金並設有中華民國不動產仲介/代銷經紀業營業保證基金處理交易糾紛
為管理不動產經紀業，建立不動產交易秩序並保障交易者權益，我國於不動產經紀業管理條例中規定，經紀業於辦妥公司登記後，尚須繳交營業保證金於中華民國不動產仲介/代銷經紀業營業保證基金專戶中，並由基金管理委員會管理[14]。如因可歸責於經紀業之事由不能履行委託契約，致委託人受損害，且受害人取得對經紀業或經紀人員之執行名義、仲裁成立或基金管理委員會之決議時，得由基金於該經紀業繳存營業保證金及提供擔保總額內代償，再通知經紀業補繳[15]。
又依據行政院內政部所頒佈不動產經紀業營業保證金繳存或提供擔保辦法第3條，該保證金收取之標準為：
1. 經紀業設置營業處所在五處以下者，每一營業處所繳存25萬元，逾五處營業處所者，每增加一營業處所，增繳10萬元。
2. 每一營業處所置經紀人人數逾五人者，每增加一人，增繳3萬元。
上述金額最高不得超過新台幣1000萬元。另外，若計算所得之保證金總額在500萬元以下，應以現金或即期支票繳存；若超過500萬元者，超過部分得以金融機構之保證函擔保之。
(三) 小結
旅行業以及不動產經紀業皆為須經政府特許之行業，其也同樣設有保證金制度以保障消費者。惟旅行業之保證金是以行業類別加上分公司家數計算；而經紀業則是以營業處所以及該營業處所經紀人人數是否超過五人加計。
另外，保證金之管理機構以及收取機制也有差異，旅行業採二階段制，先由政府於註冊時收取較高額之保證金，若旅行社經營同種類業務滿二年未受停業處分，且加入品保協會，則可拿回十分之九之保證金；不動產經紀業則是交由不動產經紀業仲介/代銷之同業公會全國聯合會設立基金專戶以及基金管理委員會來管理。
三、代結論：我國多層次傳銷事業設立保證金之觀察
我國目前針對多層次傳銷事業採「報備制」，事業於開始實施多層次傳銷行為前，需檢具法律規定之文件向公平交易委員會報備，又該報備係採「原則同意，例外禁止」，並未實質嚴格審查事業行為是否合法，故並非許可制。在台灣，多層次傳銷事業通過報備過後，只要未進行變更產品或者獎金制度，較某些國外立法例（如馬來西亞的直銷牌照需要續期）亦沒有再進行年度報備更新的需求。
而在此背景下，保證金之設立與否，實際上牽涉到我國對於傳銷事業管制之政策選擇。參照〈圖一：各國直銷事業之管制密度〉可進一步思考，若我國採低度管制，則是否有必要加設保證金，增加對直銷產業之限制？又若我國採中度管制，比起要求事業繳交保證金，將法制改為許可制，課與政府在源頭過濾不良直銷業者之權責，並教育民眾應認明獲得許可之合法直銷事業，或許更能達到監管直銷產業，並同時不壓抑產業發展之目的。而若我國選擇往中高度管制靠攏，則除許可制、保證金外，亦可思考是否比照其他國家立法例，增設最低實收資本額要求。筆者建議各界於討論時，宜注意不同的法律規定與制度設計以因地制宜，適合國情。
圖一：各國直銷事業之管制密度
另外，從國內設有保證金制度之旅行業、不動產仲介/代銷經紀業之法制現況觀之，若政策上選擇設立保證金，亦需思考該保證金由何單位管理以及如何收取，是否如旅行業般採二階段制，先收取較高額之保證金，若事業營運一定年限後未有違法情事，則可收回部分保證金？或比照現今之多層次傳銷保護基金制度，以前一會計年度傳銷事業營業額計算保證金數額，並由該基金會管理？此亦有待吾人加以討論。
綜上所述，關於我國多層次傳銷事業是否設置保證金又或者最低資本額之要求，如有此修法之需求，實仍待業界、法界以及學界從我國整體之管制政策加以考量，且若設置保證金，其數額、運作機制為何等，也有待各界溝通形成共識。筆者謹以此文整理各國目前之法制，期能拋磚引玉，引致更多先賢對於此議題之關注與討論。
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Charlotte J.H. Wu 吳婕華律師
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
TEL +886 2 2377 1858 EXT 8888
[1] 中華民國旅行業品質保障協會。品保協會能為旅遊消費者做什麼？。網址： http://www.travel.org.tw/info.aspx?item_id=7&class_db_id=51&article_db_id=68 (最後瀏覽日：2020年3月30日)
[2] 不動產經紀業管理條例第7條第3項：「第一項經紀業於辦妥公司登記或商業登記後，應依中央主管機關規定繳存營業保證金。經紀業應繳存之營業保證金，超過一定金額者，得就超過部分以金融機構提供保證函擔保之。」
不動產經紀業管理條例第8條：「前條第三項營業保證金由中華民國不動產仲介經紀業或代銷經紀業同業公會全國聯合會統一於指定之金融機構設置營業保證基金專戶儲存，並組成管理委員會負責保管；基金之孳息部分，得運用於健全不動產經紀制度。前項基金管理委員會委員，由經紀業擔任者，其人數不得超過委員總數之五分之二。基金管理委員會之組織及基金管理辦法由中央主管機關定之。 第一項營業保證基金，除本條例另有規定外，非有依第二十六條第四項之情形，不得動支。 經紀業分別繳存之營業保證金低於第七條第三項規定之額度時，中華民國不動產仲介經紀業或代銷經紀業同業公會全國聯合會應通知經紀業者於一個月內補足。」
[3] 不動產經紀業管理條例第26條第4項：「受害人取得對經紀業或經紀人員之執行名義、經仲裁成立或基金管理委員會之決議支付後，得於該經紀業繳存營業保證金及提供擔保總額內，向中華民國不動產仲介經紀業或代銷經紀業同業公會全國聯合會請求代為賠償；經代為賠償後，即應依第八條第四項規定，通知經紀業限期補繳。」
[4] 中華人民共和國直銷管理條例第7條：「申請成為直銷企業，應當具備下列條件：（一）投資者具有良好的商業信譽，在提出申請前連續5年沒有重大違法經營記錄；外國投資者還應當有3年以上在中國境外從事直銷活動的經驗；（二）實繳註冊資本不低於人民幣8000萬元；（三）依照本條例規定在指定銀行足額繳納了保證金；（四）依照規定建立了資訊報備和披露制度。」
[5] 中華人民共和國直銷管理條例第29條：「直銷企業應當在國務院商務主管部門和國務院工商行政管理部門共同指定的銀行開設專門帳戶，存入保證金。 保證金的數額在直銷企業設立時為人民幣2000萬元；直銷企業運營後，保證金應當按月進行調整，其數額應當保持在直銷企業上一個月直銷產品銷售收入15％的水準，但最高不超過人民幣1億元，最低不少於人民幣2000萬元。保證金的利息屬於直銷企業。」
[6] 發展觀光條例第30條：「經營旅行業者，應依規定繳納保證金；其金額，由中央主管機關定之。金額調整時，原已核准設立之旅行業亦適用之。 旅客對旅行業者，因旅遊糾紛所生之債權，對前項保證金有優先受償之權。 旅行業未依規定繳足保證金，經主管機關通知限期繳納，屆期仍未繳納者，廢止其旅行業執照。」
[7] 旅行業管理規則第12條參照。
[8] Direct Sales and Direct Marketing Act, B.E.2545 (2002), Section 38. “Any person who wishes to operate the business of direct sales or direct marketing shall apply for registration with the Registrar under the terms and procedures as may be imposed by the Commission.”
[9] 泰國將直銷行為分成Direct Sales以及Direct Marketing。Direct Sales是指透過傳銷商在非通常之商業場所銷售貨物或服務之營銷行為；Direct Marketing則指透過提供資訊以促銷該商品或服務或遠距傳銷貨物與消費者，且須消費者向營運商表示購買之營銷行為。針對Direct Marketing，目前並無最低實收資本額要求。
[10] ACT GOVERNING DIRECT SALES AND DIRECT MARKETING (RELEASE 3) B.E. 2560, available at http://www.tdsa.org/upload/Download/ACT%20Direct%20Sales%20and%20Direct%20Marketing%20_Edited_%20B.E.2560.pdf (last visited: March 30,2020)
[11] Ministerial Regulation: Collateral Requirement for Direct Sales and Direct Marketing Business B.E. 2561 (2018), available at http://www.tdsa.org/upload/Download/5.%20Collateral%20Requirement%20for%20Direct%20Sales%20and%20Direct%20Marketing%20Business%20_B.E.2561%20_2018_.pdf (last visited: March 29,2020)
[12] Minister of Trade and Industry, FAQs on Multi-level Marketing and Pyramid Selling, available at https://www.mti.gov.sg/Legislation/Legislation/Multi-level-Marketing-and-Pyramid-Selling (last visited: March 29,2020)
[13] HK Government Press Release, Pyramid Schemes Prohibition Ordinance comes into effect on January 1, Dated December 23, 2011, available at https://www.info.gov.hk/gia/general/201112/23/P201112230217.htm (last visited: March 29,2020)
[14] Direct Sales and Anti-Pyramid Scheme Act, Section 4.” (1)Subject to sections 14 and 42, no person shall carry on any direct sales business unless it is a company incorporated under the Companies Act 1965 and holds a valid licence granted under section6.”
[15] Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs, How to Apply for Direct Sales License, available at https://www.kpdnhep.gov.my/en/trade/business/business/business/business/direct-sales-industry-development/methods.html (last visited: March 29,2020)
