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中銀文摘
2021-04-21
直銷專區
「個人」引進或實施多層次傳銷業務之前之報備義務討論
【中銀律師事務所 吳筱涵合夥律師 / 陳雅萍顧問】
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
【案例】
志明自S大畢業赴美留學後，經由友人介紹，成為美國保健食品「ABC」公司之傳銷商，學成返台後，看好ABC公司的商品將來在台灣有很大的發展潛力及開拓第二收入，利用下班後的時間，為推廣銷售ABC公司的產品，遂在Line群組，發布美國ABC公司之銷售商品及活動報名及聯絡方式等訊息，供群組成員瀏覽填寫與聯繫；其中已有民眾春嬌透過群組向志明索取該ABC傳銷公司的事業資訊者。
正當志明得意於事業逐漸起飛，即將賺取美好人生第二收入時，孰料，這時志明卻收到公平交易委員會(下稱「公平會」)的裁罰通知書，內容略為：
一、被處分人志明君從事多層次傳銷，未於開始實施前檢具載明法定事項之文件、資料向本會報備，違反多層次傳銷管理法第6條第1項規定。
二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。
三、處新台幣○○元。
不諳法律的志明，為避免再次受罰，並且希望可以繼續發展自己的事業，於繳畢罰款後，深吸一口氣研究查詢看看，個人傳銷商應該如何依第6條規定進行報備，徹夜研究後找到了《多層次傳銷事業報備及變更報備準則》第4條規定，「事業得以下列方式之一登入本管理系統：…二、帳號登入：以書面向主管機關申請之使用者帳號及密碼登入。前開申請應使用密碼申請書、加蓋事業及其代表人或負責人印鑑，並檢附公司或商業登記證明文件為之。」也就是說，志明至少須進行工商登記或者完成設立公司登記後，才能夠向公平會申請報備帳號密碼，也才能夠依照多層次傳銷管理法第6條規定完成報備。
至此，志明陷入兩難，如果要繼續經營ABC的事業，勢必要依法進行報備，但進行報備而須設立公司的話，志明又苦於資力及經驗不足，但不進行報備的話，則志明就得停止經營ABC的事業，否則將會被主管機關處罰。志明該如何是好呢?
【本案所涉爭點】
前述案例之志明面臨的問題，主要是涉及到《多層次傳銷管理法》（下稱「多傳法」）規定負有法定義務之報備主體為「個人」時，個人仍應遵循多傳法有報備之義務，但卻因行政機關法令以致「未報備」而負擔違法責任之問題。
值得探討的是，既然多傳法明定「個人」傳銷事業負有法定報備義務而為報備主體(多傳法中並沒有限制或要求多層次傳銷事業皆需要完成公司設立登記或是工商登記)，並授權主管機關訂定相關具體報備作業規則，但卻未設有規範，或雖定有報備規則，但須符合特定方式才可以進行時，該「個人」傳銷事業是否仍負有法定報備義務?
換言之，人民此一法定報備義務之實現，依多傳法規定，至少在某種程度上，須賴主管機關依法訂定相關作業規範後始有履行與實現之可能性，那麼，無論主管機關係無意或有意就「個人」報備之情形而未訂定相關規則或作業辦法時，則課予個人報備義務之實益何在?對於此一法律上之不利益是否適合由人民承擔?在此情形下，依多傳法第32條規定以違反報備義務而裁罰之作法是否妥適，或應該速修改相關法令以使多傳法的內容更加落實，實有討論空間。
【分析】
一、多傳法有關報備義務主體之規定
依多傳法規定，個人亦為多傳法所定之報備主體，並負有法定之報備義務。由於多傳法第6條明定「多層次傳銷事業」為報備主體，而有關傳銷事業之定義及組織形態，依第4條規定之文字觀之，『並不以法人組織的公司形態為限』，個人（即，自然人），亦得為本法之傳銷事業。
多傳法第6條第1項明定「多層次傳銷事業」於開始實施前須檢具法定之文件、資料向公平會報備，由此可知，這項法定義務的報備主體須為「多層次傳銷事業」。
至於何謂「多層次傳銷事業」?第4條規定兩種情形構成「多層次傳銷事業」：其一為統籌規劃或實施傳銷行為之公司、工商行號、團體或個人；其二為外國多層次傳銷事業之傳銷商或第三人，引進或實施該事業之多層次傳銷計畫或組織者，視為多層次傳銷事業。
至於「多層次傳銷事業」之組織形態，依前述規定可知，可以是法人組織的公司、非法人組織的工商行號或團體，自然人之個人亦在依法律擬制被「視為」「多層次傳銷事業」其列。
二、主管機關並未就「個人」為報備主體訂定相關作業規範
然而，對於作為報備主體之「個人」傳銷事業，見諸公平會相關報備作業規則與辦法，筆者發現自2014年新法實施生效至今，仍未見主管機關訂有任何相關之報備作業辦法。換言之，如欲以「個人」傳銷事業之資格進行報備，則須另行改以其他之組織形態，例如公司或工商行號的名義，才能申請並進行報備。
依多傳法第8條規定，有關傳銷事業的報備之方式與格式，係授權由主管機關公平會訂定。 此一授權法規為《多層次傳銷事業報備及變更報備準則》，其中，依第2條規定，「多層次傳銷事業（下稱事業）辦理報備及變更報備，應自行登入主管機關『多層次傳銷管理系統』（下稱本管理系統）以電子文件方式為之。」。
然而，第4條則明文限制事業僅得以兩種方式登入報備系統，而不能以個人之身分或資格申請登入報備系統之帳號密碼。這兩種方式，其一為，憑證登入：以經濟部簽發之工商憑證登入；其二為，帳號登入：以書面向主管機關申請之使用者帳號及密碼登入。前開申請應使用密碼申請書、加蓋事業及其代表人或負責人印鑑，並檢附公司或商業登記證明文件為之。」
因此，如個人欲符合申請使用者帳號及密碼之申請人資格，則須再依商業登記法辦理工商登記或是依公司法相關規定完成公司設立之程序，才得以進行，這使得「個人」為報備主體時，相較於公司等其他報備主體為申請人時，因行政法規或因漏未規定，而受到事實上之不利益或限制。
此外，多傳法第8條規定既然是授權主管機關訂定多層次傳銷報備之「方式」及「格式」，就文義而言，似未包括授權主管機關也可以對報備主體應以「何種組織形態」進行報備，就此而言，《多層次傳銷事業報備及變更報備準則》第4條之規定似未符合立法者授權之意旨。應有檢討或修改之必要。
【結語與建議】
雖然多層次傳銷管理法之規定為報備主體的傳銷事業，雖不以具法人格為必要，然實務運作之結果，皆為公司形態。此可自公平會網站公布的已完成報備事業列表可得知。[1]再者，多層次傳銷事業之報備，依《多層次傳銷事業報備及變更報備準則》規定，也是針對公司為報備主體時之訂定之規定，如其他不具法人格之自然人傳銷商，則未有相關的作業規範。[2]
由於主管機關在實質上已排除「個人」傳銷事業作為報備主體之可能性，但是，依公平會之見解，這些「個人」傳銷事業仍得依多傳法第32條規定，以其「個人」違反第6條報備義務，而遭受到罰鍰或停止其行為之行政罰[3]。筆者認為實務此一作法，容有疑義。
如本文案例所指之外國傳銷商志明，如果仍然想在我國繼續經營傳銷事業，其可能面臨兩難局面，而此等局面，究係行為人志明因自已行為所致?或是緣於主管機關在制定行政準則時之疏忽所造成?則此種法令未備所致的違法風險，是否為行為人志明能力所及而可予以排除，抑或是主管機關單方面即可防止?從而課予行為人志明違反報備義務之裁罰，是否過苛?均值吾人深思。
以上為筆者之淺見，願能拋磚引玉，使更多有識之士對於多層次傳銷管理法之領域，有更深入與熱烈的討論。
如您對上述的內容有任何意見或有興趣進一步瞭解，歡迎您聯繫我們。
Charlotte J.H. Wu 吳婕華律師
charlotte.wu@zhongyinlawyer.com.tw
TEL +886 2 2377 1858 EXT 8888
[1] 公平交易委員會網站，多層次傳銷管理系統，已完成報備名單，https://www.ftc.gov.tw/fair/report/report_13.aspx (最後瀏覽日：08/16/2018)
[2] 公平交易委員會網站，《多層次傳銷事業報備及變更報備準則》http://www.ftc.gov.tw/internet/main/doc/docDetail.aspx?uid=62&docid=13488 (最後瀏覽日：08/16/2018)
[3] 相關實務見解，參，公處字第105122號，公處字第106043號，公處字第106047號，公處字第106048號，公處字第106063號，公處字第106098號，公處字第107003號，公處字第107017號，公處字第107025號，公處字第107026號，公處字第107049號，公處字第107050號，公處字第107051號，公處字第107052號，公處字第107053號，公處字第107054號。
